Sunday, January 29, 2023

Sentralitas ASEAN dan Tantangan Keketuaan Indonesia

Humphry Wangke

Peneliti Pusat Riset Politik (PRP)- BRIN Bidang Kajian ASEAN

Banyak akademisi ataupun pengamat yang masih meragukan kemampuan ASEAN untuk memainkan peran sentralitas, khususnya dalam pengambilan keputusan.  Salah satunya adalah Muller (2019) yang mempertanyakan kepemimpinan ASEAN dalam merespons berbagai tantangan baru di kawasan dan dunia. ASEAN masih dianggap belum mampu menyelesaikan persoalan yang muncul di kawasan. Isu politik dan keamanan menjadi persoalan yang paling banyak memerlukan perhatian ASEAN mengingat yang dihadapi sangat beragam mulai dari perkembangan rivalitas politik dan ekonomi antara Amerika Serikat (AS) dan Tiongkok, pembentukan kerja sama keamanan QUAD (The Quadrilateral Security Dialogue) antara AS, Australia, India dan Jepang, pembentukan aliansi pertahanan AUKUS antara Australia, Inggris dan Amerika Serikat, ketegangan di Laut Tiongkok Selatan, krisis kekuasaan oleh militer di Myanmar,  dan yang tidak kalah pentingnya adalah pemulihan ekonomi pasca-pandemi.

            Semua merupakan dinamika yang perlu dikelola dengan baik oleh ASEAN untuk mendorong dan meningkatkan kerja sama dan perdamaian di kawasan. Bagaimanapun, ASEAN harus terus berkembang sebagai organisasi yang efektif dan memiliki peran yang lebih besar sebagai lokomotif stabilitas dan perdamaian di kawasan. Optimalisasi sentralitas ASEAN menjadi sangat mendesak dilakukan mengingat pada saat berlangsung KTT Phnom Penh tahun 2012, ASEAN tidak berhasil mencapai konsensus bulat mengenai penyelesaian konflik di Laut Tiongkok Selatan. Kegagalan ini dicurigai karena adanya intervensi Tiongkok yang berhasil memecah kesatuan ASEAN. Hal ini tentu mengancam keharmonisan negara anggota yang selama ini cukup solid. Kamboja dan Myanmar secara terang-terangan mendukung Tiongkok dalam konflik di Laut Tiongkok Selatan dan mengabaikan kepentingan dua negara ASEAN lainnya, yaitu Filipina dan Vietnam yang mempunyai kepentingan besar di Laut Tiongkok Selatan.

            Tantangan terhadap sentralitas ASEAN di kawasan semakin nyata ketika terbentuk aliansi militer AUKUS, yang melibatkan Australia, Inggris, dan Amerika Serikat. AUKUS sebenarnya ditujukan untuk mengimbangi kebangkitan militer Tiongkok, namun pada saat bersamaan juga memperlihatkan ketidakmampuan ASEAN dalam mengelola persaingan kekuatan besar di kawasannya. Meskipun telah meminta agar pihak eksternal menghormati sentralitas ASEAN, namun tidak ada yang bisa dilakukan oleh ASEAN dalam menghadapi AUKUS, Tiongkok dan kekuatan besar lainnya di kawasan. Persaingan Amerika Serikat dan Tiongkok di Indo-Pasifik sangat berpotensi mengancam ASEAN menjadi kelompok marginal di kawasannya sendiri.

            Karena itu, penting bagi Indonesia ketika menjadi Ketua ASEAN tahun 2023 untuk mengoptimalkan peran sentral ASEAN di kawasan, dengan menjadikan ASEAN sebagai bagian solusi dalam menciptakan perdamaian di kawasan. Hal ini tentunya bukan pekerjaan yang mudah dilakukan, sebab ASEAN dan forum-forum dialog yang selama ini ditawarkan masih belum dianggap sesuai dengan kepentingan para pihak yang terlibat konflik kepentingan di kawasan (Buencoseso, 2021). Mengoptimalkan peran sentral ASEAN berarti Indonesia harus dapat  mengefektifkan forum-forum dialog diantaranya seperti ASEAN+3, ASEAN Regional Forum, ataupun East Asia Summit sebagai cara untuk mempertahankan relevansi dan kapasitas ASEAN dalam mengelola persaingan negara-negara besar di kawasan (Nabbs-Keller, 2020) yang akhir-akhir ini terlihat kurang optimal.

Kelemahan ASEAN

Sentralitas ASEAN memudar karena organisasi ini sulit mencapai kesepakatan bulat dalam menyelesaikan berbagai dampak disrupsi dari permasalahan di kawasan. Berlarut-larutnya penyelesaian kudeta militer di Myanmar menjadi salah satu contoh sulitnya ASEAN mencapai konsensus bulat. Sebenarnya pada April 2021 pemimpin ASEAN berhasil mencapai konsensus 5 poin untuk penyelesaian Myanmar. Namun sayangnya, hingga saat ini implementasi konsensus tersebut masih menghadapi kendala. Padahal, sentralitas telah tertulis dalam pasal 1.15 Piagam ASEAN yang antara lain menyebutkan tujuan utama ASEAN adalah menjaga sentralitas dan peran proaktif ASEAN sebagai kekuatan pendorong utama hubungan dan kerja samanya dengan mitra eksternal dalam arsitektur kawasan yang terbuka, transparan, dan inklusif.  Dalam KTT ASEAN di Hanoi tahun 2010, sentralitas bahkan didefinisikan sebagai arsitektur kawasan yang didasarkan atas kerangka kerja di kawasan yang saling mendukung dan memperkuat dengan ASEAN sebagai kekuatan pendorong utamanya.

            Bila mengacu pada pendekatan konstruktivis (Zehfuss, 2002), kerja sama internasional terutama di tingkat regional, dibangun karena adanya kepentingan strategis yang sama dan terkait erat dengan kepentingan nasional yang ingin diwujudkan dalam kerja sama tersebut. Adanya kepentingan strategis ini mendorong setiap negara untuk melakukan kerja sama bilateral maupun regional yang lebih kuat dengan negara lain. Kerja sama yang disusun dan dikembangkan oleh setiap negara sudah barang tentu dilakukan dengan pertimbangan dapat memberikan manfaat strategis bagi negara-negara yang melakukan kerja sama.

            Sebagai organisasi regional satu-satunya di kawasan Asia Tenggara, ASEAN seharusnya mampu menjadi poros semua bentuk kerja sama di kawasan. Sayangnya, ASEAN belum memperlihatkan persatuan internal yang kuat, satu suara, dan mekanisme pengambilan keputusan yang sesuai dengan Piagam ASEAN, dan yang tidak disandera oleh ASEAN Way, meskipun sebenarnya ASEAN dibentuk untuk menjadikan kawasan Asia Tenggara aman, damai, dan netral. Belum semua negara anggota ASEAN memiliki kapasitas yang sama untuk menyeimbangkan atau efektif dalam mekanisme pengambilan keputusan pada sistem internasional, meskipun ASEAN sebenarnya merupakan pusat gravitasi yang strategis. ASEAN masih terbelah dan bimbang antara mempertahankan dukungan politik dan keamanan AS atau mencari keuntungan dari proyek-proyek ekonomi dan perdagangan dengan Tiongkok. Sentralitas ASEAN harus menekankan pada upaya membangun sistem yang berpusat pada ASEAN daripada berbasis pada AS atau Tiongkok.

            Strategi sentralitas ASEAN, bagaimanapun juga, akan menghadapi masalah serius di masa depan. Tujuan geopolitik, kepentingan, dan kemampuan nasional yang berbeda dari masing-masing negara anggota memberikan efek yang signifikan pada kemampuan ASEAN untuk bertindak sebagai aktor regional yang tidak memihak. Pandangan negara-negara anggota tentang Tiongkok dan AS serta strategi mereka tidak sama. Kamboja dan Laos, yang secara ekonomi bergantung pada Tiongkok, mendukung perspektif Tiongkok-sentris, sedangkan negara-negara yang memiliki hubungan baik dengan AS, seperti Singapura dan Vietnam, tampaknya lebih cenderung bekerja sama dengan Washington. Sikap masing-masing negara anggota ASEAN yang masih sulit dikompromikan telah menunjukkan pada dunia bahwa ASEAN sesungguhnya belum mempunyai sentralitas, walaupun selama ini mengklaim sebagai organisasi yang solid. Tidak adanya kesamaan persepsi dan komitmen, akan menyulitkan ASEAN untuk berubah dari bentuk organisasi menjadi sebuah komunitas yang modern dan kuat.

            Dalam konteks seperti itu, kebijakan sentralitas ASEAN sudah saatnya dioperasionalisasikan dengan membuka ruang bagi organisasi dan mengikuti agendanya sendiri. Negara-negara ASEAN akan tetap kuat selama mereka bersatu untuk tujuan yang sama. Jika tidak, dua aktor utama sistem internasional, Tiongkok dan AS, akan meningkatkan pengaruhnya terhadap masing-masing negara secara de facto di kawasan dan menciptakan polarisasi politik dan keamanan di kawasan. Akibat dari polarisasi ini, maka tidak salah jika diperkirakan pengaruh ASEAN akan berkurang bahkan mungkin akan semakin terpecah di masa mendatang. Saat ini, ASEAN berada di persimpangan jalan yang penting. Konsep sentralitas ASEAN, seperti yang tercantum dalam ASEAN Outlook on The Indo-Pasific, secara luas menegaskan bahwa ASEAN harus menjadi platform regional yang dominan untuk mengatasi tantangan bersama dan terlibat dengan kekuatan eksternal. Namun, meningkatnya persaingan geopolitik telah memberikan tekanan baru pada sentralitas ASEAN.

Indonesia sebagai Ketua ASEAN

Pada tahun 2023 Indonesia kembali menjadi Ketua ASEAN untuk keempat kalinya, setelah tahun 1976, 2003, dan 2011. Dengan menjadi Ketua ASEAN di tahun 2023, Indonesia berpeluang untuk mempertajam konsep sentralitas agar benar-benar jelas di tengah persaingan negara-negara besar di kawasan. Penguatan sentralitas ASEAN menjadi kondisi yang tidak dapat ditawar lagi agar ASEAN tetap relevan sebagai lokomotif penyelesaian berbagai konflik kepentingan negara-negara besar di kawasan. ASEAN harus dapat mempertahankan identitas sebagai penjaga stabilitas dan perdamaian bukan hanya untuk negara-negara anggotanya tetapi juga untuk kawasan Indo-Pasifik yang lebih luas. Ini berarti ASEAN harus mengembangkan konsensus tentang isu-isu utama, memelopori dan mengoordinasikan tindakan yang bersifat kolektif.  Pada KTT ASEAN di Phnom Penh tanggal 14 November 2022, Presiden Joko Widodo secara tegas telah memberikan sinyal akan arah kebijakan ASEAN ke depan dengan mengingatkan agar ASEAN jangan menjadi ajang rivalitas negara-negara besar, tetapi justru harus menjadi pusat kegiatan diplomasi negara-negara Indo-Pasifik (Media Indonesia, 12 Nov 2022).

            Ide atau insiatif yang perlu mendapat perhatian di era Keketuaan Indonesia di tahun 2023 diantaranya adalah meyakinkan negara-negara anggota bahwa ASEAN merupakan pilihan terbaik untuk memenuhi kebutuhan primer di dalam negeri ataupun dalam menciptakan lingkungan yang damai dan aman. Seiring dengan perkembangan globalisasi, negara-negara ASEAN sudah saatnya menyadari perlunya ASEAN yang lebih kuat dan bersatu jika perekonomian dan masyarakatnya tidak ingin tertinggal dengan lingkungan global yang semakin kompleks dan kompetitif. Pendekatan seperti ini perlu dilakukan mengingat komitmen Indonesia terhadap persatuan dan sentralitas ASEAN. Memperkuat kesatuan dan sentralitas berarti ASEAN terlibat dalam pembentukan lingkungan yang aman, stabil, dan makmur di kawasan Indo-Pasifik.

            Ketua ASEAN sebenarnya tidak memiliki posisi yang dominan di atas negara-negara anggota lainnya, tetapi lebih berfungsi sebagai koordinator dalam membentuk pendekatan ASEAN mengenai isu-isu regional. Jika Indonesia dapat menjalankan peran tersebut, maka akan membawa hasil yang positif pada pendekatan ASEAN untuk menangani masalah di kawasan. Indonesia perlu mengadopsi strategi untuk memperkuat soliditas ASEAN dalam menentukan sikap bersama ketika timbul masalah yang harus dihadapi ASEAN. Kemampuan Indonesia untuk menyusun agenda dan mekanisme yang lebih baik akan membantu terbentuknya sentralitas ASEAN yang optimal untuk jangka panjang. Penyelesaian krisis Myanmar akan menjadi ujian pertama Indonesia sebagai ketua ASEAN. Sudah lebih dari satu tahun krisis di Myanmar belum selesai juga, meskipun telah ada konsensus 5 poin penyelesaian Myanmar pada pertemuan pemimpin ASEAN di Jakarta pada April 2021.

            Prinsip ketidakberpihakan yang dianut Indonesia selama ini akan memberi peluang pada Indonesia untuk mengoptimalkan peran sentral ASEAN di kawasan. Selama ini negara-negara besar cenderung tidak menganggap penting peran sentral ASEAN di kawasan. Bisa dipastikan, ASEAN akan mendapat tekanan yang meningkat dalam mengelola politik dan keamanan di kawasan yang berubah cepat. ASEAN harus dapat beradaptasi untuk mengatasi situasi manakala sikap negara-negara besar semakin tegas dan aktif di kawasan. Karena itu, optimalisasi peran sentral ASEAN yang harus dilakukan Indonesia nantinya bukan bertumpu pada kekuatan, tetapi lebih pada kepercayaan negara-negara besar terhadap ASEAN dalam mengelola berbagai hal dengan cara yang dapat diterima oleh semua pihak.

            Dengan banyaknya masalah sensitif yang harus dihadapi, maka penting bagi ASEAN untuk menemukan cara yang tepat dalam meningkatkan kolaborasi termasuk dalam keamanan, mendorong pemulihan yang sehat, dan rekonsiliasi sosial. Tantangan terbesar yang dihadapi Indonesia sebagai ketua ASEAN adalah menjaga relevansinya. Untuk keperluan ini, Indonesia perlu berinisitif menciptakan langkah terobosan baru seperti yang sudah pernah dilakukan sebelumnya. Ketika pada tahun 1976 untuk pertama kali menjadi Ketua ASEAN, Indonesia menginisiasi lahirnya Bali Concord I tentang Treaty of Amity and Cooperation yang intinya berisi tentang keinginan untuk menjadikan kawasan Asia Tenggara sebagai tempat bagi setiap orang untuk berperilaku baik dan mengedepankan kerja sama. Tahun 2003 ketika menjadi Ketua ASEAN yang kedua kali, inisiatif Indonesia berhasil melahirkan kesepakatan Bali Concord II yang bertujuan membangun ASEAN sebagai sebuah komunitas berdasarkan pilar politik dan keamanan, pilar ekonomi, dan pilar sosial budaya. Pada tahun 2011 ketika menjadi ketua ASEAN untuk yang ketiga kalinya, Indonesia menginisiasi lahirnya kesepakatan Bali Concord III atau Bali Declaration on ASEAN Community in a Global Community of Nations untuk memastikan kontribusi dan partisipasi aktif ASEAN mengatasi berbagai permasalahan fundamental dewasa ini.

            Pada Keketuaan yang ke-4 tahun 2023 diharapkan akan lahir gagasan baru Indonesia untuk memperkuat sentralitas ASEAN baik secara internal maupun eksternal dalam menjawab tantangan dan kebutuhan ASEAN. Bagaimanapun juga, ASEAN harus dapat mempertahankan posisi dan membuktikan perannya sebagai pemimpin masa depan di kawasan dengan menghindari jebakan memilih salah satu negara yang sedang terlibat dalam persaingan. ASEAN justru harus dapat berkolaborasi dengan negara-negara yang sedang bersaing di kawasan bahkan dengan semua kekuatan di kawasan Indo-Pasifik. Dengan demikian, ASEAN dapat mengambil sikap yang terukur terhadap campur tangan politik eksternal dalam urusan internal negara-negara ASEAN. Semua negara harus dianggap sebagai mitra ASEAN sepanjang negara itu bersedia mematuhi prinsip sentralitas ASEAN di kawasan. Sentralitas ASEAN didasarkan pada relevansinya dengan dirinya sendiri dan dengan pemangku kepentingan eksternal.

            Dengan persatuan internal yang kuat, satu suara, dan mekanisme pengambilan keputusan berdasarkan musyawarah mufakat, maka ASEAN akan menjadi pusat kerja sama di kawasan Asia Tenggara yang disegani.

Referensi:

Elizabeth P. Buensuceso, 2021, ASEAN Centrality:  An Autoethnographic Account By A Philippine Diplomat, ISEAS-Yusof Ishak Institute, Singapura.

Greta Nabbs-Keller (2020) ASEAN Centrality and Indonesia Leadership in a Contested Indo-Pasific Order, Security Challenges, 16:3, 21-26.

Jokowi Sebut ASEAN Kini Hadapi 2 Masalah Besar, Media Indonesia, 12 November 2022 hal. 2.

Lukas Maximilian Mueller (2019) ASEAN centrality under threat – the cases of RCEP and connectivity, Journal of Contemporary East Asia Studies, 8:2, 177-198, DOI: 10.1080/24761028.2019.1691703.

Maja Zehfuss, Constructivism in International Relation: The Politics of Realisme, Cambridge: Cambridge University Press, 2002.

Mely Caballero-Anthony (2014) Understanding ASEAN’s Centrality: Bases and Prospects in an Evolving Regional Architecture, The Pasific Review, 27:4, 563-584, DOI: 10.1080/09512748.2014.924227

The ASEAN Charter, ASEAN Secretariat, Jakarta, 2008.

——-

Populer